No Brasil, a penalidade administrativa é imposta pelo Estado no exercício do seu poder de polícia.
O
constituinte de 1988 conferiu à Administração Pública prerrogativas e
autoridade para o exercício eficiente do poder-dever de gestão sobre os
recursos ambientais e para a implementação das normas existentes no
ordemanento jurídico[1].
A polícia dita administrativa atua na fiscalização das atividades
lesivas ao ambiente, aplicando aos infratores da legislação ambiental
sanções previamente tipificadas em normas jurídicas.
Segundo Odete Medauar[2],
o poder de polícia é, em essência, a atividade da Administração que
impõe limites ao exercício de direitos e liberdades, sendo uma das
atividades em que o Estado mais expressa a sua face autoridade,
imperativa. O âmbito de incidência é bem amplo, indo desde aspectos
clássicos da segurança de pessoas e bens, saúde e tranquilidade
públicas, até a preservação da qualidade do meio ambiente[3].
Neste
ponto, salutar distinguir polícia administrativa e polícia de segurança
pública. A polícia administrativa é exercida sobre bens, direitos e
atividades. A polícia de segurança pública é exercida sobre as pessoas[4].
A polícia administrativa é inerente à Administração Pública, já a
polícia de segurança pública é privativa de determinados órgãos, em
geral às polícias civil e federal. A polícia administrativa se vale de
regras administrativas e as sanções aplicadas são de Direito
Administrativo. Já a polícia de segurança pública se vale dos tipos
penais para agir sobre a pessoa. A polícia de segurança pública no
Brasil também é chamada de polícia judiciária.
A polícia administrativa, ou poder de polícia, segundo Odete Medauar[5],
restringe o exercício de atividades lícitas, reconhecidas pelo
ordenamento como direitos dos particulares, isolados ou em grupo. Já a
polícia judiciária visa a impedir o exercício de atividades ilícitas,
vedadas pelo ordenamento, ajudando o Estado e o Poder Judiciário na
prevenção e repressão de delitos, assim como auxilia o judiciário no
cumprimento de sentenças.
O
poder de polícia é prerrogativa do poder público e é dotado dos
atributos de auto-executoriedade e coercibilidade, inerentes aos atos
administrativos.
A
auto-executoriedade consiste no poder dado à Administração de executar
seus próprios atos sem a necessidade de recorrer ao judiciário. Tem por
escopo possibilitar a ação imediata da Administração. A coercibilidade
significa a possibilidade de a Administração impor as medidas que vier a
adotar, inclusive podendo-se valer de força pública, se necessário[6]. Por óbvio, deve haver correlação entre o ato praticado pelo administrado e o uso da força por parte do Poder Público.[7]
A proporcionalidade entre a restrição imposta pela Administração e o
benefício social que se tem em vista constitui requisito para validade
do ato de polícia[8].
Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Melo[9],
a expressão poder de polícia traz consigo a evolução de uma época
pretérita, a do Estado de Polícia, que precedeu ao Estado de Direito.
Traz consigo a suposição de prerrogativas dantes existentes em prol do
príncipe e que se faz comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo. Em
suma, raciocina-se como se existisse uma natural titularidade de poderes
em prol da Administração e como se ela emanasse intrinsicamente, fruto
de um abstrato poder de polícia.
No século XIX e início do século XX, pondera Odete Medauar[10],
o poder de polícia era enfocado sob o único prisma de garantir a ordem,
a tranquilidade e a salubridade pública. Com a ampliação das funções do
Estado, aumentou o campo do poder de polícia para atuar também na ordem
econômica e social e não somente mediante restrições, mas também por
imposições.
Com
o Estado de Direito, tende a sumir esta expressão “poder de polícia”, a
exemplo do que ocorre nos países europeus, que, no geral, tratam desta
matéria sob o título “limitação administrativa à liberdade e a
propriedade”. No Brasil, alguns autores já adotam esta nomenclatura,
como, por exemplo, Lúcia do Vale Figueiredo[11]. Odete Medauar[12]
informa que as denominações “poder ordenador”, “atividade
interventora”, “atividade administrativa de limitação”, também têm sido
utilizadas para desinar essa atividade da Administração. Há uma crise
sobre a noção de poder de polícia, mas defende Celso Antônio Bandeira de
Melo[13] a continuidade do uso desta locução no Brasil.
O
certo é que, embora pareça uma terminologia indesejável, ela persiste
largamente utilizada no Brasil, não se podendo simplesmente ignorá-la.
Celso Antônio[14]
esclarece que usa a expressão poder de polícia quando se refere tanto
às leis condicionadoras da liberdade e da propriedade quanto aos atos
administrativos pelos quais se procede suas concreções.
A
definição de poder de polícia no Brasil encontra-se positivado no art.
78 do Código Tributário Nacional, que diz que “considera-se poder de
polícia atividade da Administração Pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e
do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Para Odete Medauar[15],
no atual contexto da Administração Pública dividido entre uma face de
autoridade e uma face restadora de serviços, o poder de polícia situa-se
precipuamente na face autoridade. A autoridade, portanto, atua por meio
de prescrições, diferentemente do serviço público que atua por meio de
prestações.
Ensina Raquel Melo Urbano de Carvalho[16]
que o poder de polícia se fundamenta no que a clássica doutrina
italiana denominava Poder Extroverso do Estado, o que legitima ir além
dos seus limites e atingir esferas jurídicas alheias, condicionando o
uso de bens, o exercício de atividades e de liberdades individuais.
Deste poder político que o Estado tem sobre as coisas que se localizam
em seu território e sobre as pessoas que nele residem ou estão sediadas,
resulta a chamada supremacia geral que autoriza o exercício da polícia
administrativa. Dentre as instituições que exercem a polícia
administrativa estão os órgãos que exercem a polícia do ambiente, como,
por exemplo, o Ibama (Intituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis).
É
pacífico no Brasil que as infrações ambientais são punidas em razão do
exercício do poder de polícia do Estado. Paulo Affonso Leme Machado[17]
inclusive fala em poder de polícia ambiental, conceituando-o como
“atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato
em razão de interesse público concernente à saúde da população, à
conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes
de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas
atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza”.
Assim,
o procedimento administrativo sancionador no Brasil é instrumento do
poder de polícia do Estado para a aplicação das sanções em razão da
ocorrência de ilícitos administrativos, que nada tem a ver com os
ilícitos penais.
O
procedimento administrativo sancionador ambiental no Brasil é regido
pela Lei n. 9605/98, Decreto n. 6514/08, Instrução Normativa IBAMA n.
10/12, aplicando-se subsidiariamente a Lei n. 9784/99, que regula o
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
FONTE: CONTEÚDO JURÍDICO
ESCRITOR: CAMILA DIAS MARQUES: Procuradora Federal. Graduada pela Universidade de Brasília - UNB. Mestranda pela Universidade de Lisboa
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